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社会主义市场经济条件下的行政改革
一般而言，行政改革可包括“机构改革、职能转变、行政法治”这三个层层递进的阶段。从行政学角度看，行政机构是指各级行政机关内部的各单位，也就是说这些单位的整体是行政机关。行政机关又称之为行政组织，因而行政机构属于行政组织理论研究的范畴。行政组织与其它企业社会组织的最大区别是，它是以行政权力为依托的，是行政权力的载体与物化形式。因此我们可以说“机构改革”的实质是行政权力主体的分化、重新组合和增减。“行政职能”与“政府职能”是同义词，是指行政主体依法对国家政治、经济、社会事务进行管理时所应承担的职责和所具有的功能和作用。行政职能体系在社会变迁中，有的职能是不变的（如统治），有的则是不断变化的（如对经济、社会事务的管理），有的则是新增加的（如对经济、社会事务的指导、服务、保障等）。行政职能行使的依据是宪法和法律赋予行政主体的行政权力，它实际上是行政权力的“具体化”和“外化”。因而“职能转变”实质是指行政权力作用的空间、领域和形式的变化。“行政法治”主要是“依法行政”，是依法治国的关键。“依法行政”是行政机关实施其行政职能须由法律授权并依据法律规定。由此可见行政法治核心理念是行政权力及其控制。它涉及到行政权力运行的机制及怎样行使行政权力问题。
由此可见，把行政改革总结为“机构改革、职能转变、行政法治”这三个阶段，是以行政权力作为主线的，这便是我们研究行政改革以行政权力为依据的原因之一。此外，还因为：行政权力的结构必然要影响和制约行政管理的其它诸环节，它是行政体制的核心问题，即行政管理中的主要矛盾。抓住这个问题，其它问题就容易解决了。
由于现代社会事务突飞猛进的发展，导致了人与自然关系的复杂化、人与人关系的复杂化，具体表现为新型社会关系和社会事务的剧增，客观上剌激行政权力的扩张。同时又由于行政权具有执行性特征，使行政权与社会变化直接相联；所以行政权对持续的社会变迁与复杂化极为敏感，从而导致以各种机动灵活的方式渗透到社会生活中去以解决这些问题。由于行政权力的不断扩张，所以“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。”对于中国而言，在计划经济体制下，行政职能带有“全能主义”特征。即行政权力对社会进行全方位的渗透。在政府与企业、政府与社会、政府与公民、政府与市场的关系上，是明显的行政权力直接干预而且偏重于微观管理。因此，我们正在进行的这场行政改革具有双重意义，一方面因行政权力扩张，政府需承担更多的职能；另一方面要改革“全能主义”行政体制，从而对行政权力从主体到作用的空间、领域以及行政使方式都实施全方位的变革。我们的讨论首先从计划经济体制时期政府“全能主义”谈起。
“全能主义”具体表现在行政主体庞杂，行政权力直接干涉到社会的每个角落，权力运行过程中以命令服从为主，带有很强烈的“人治”色彩。这是与计划经济体制相适应的，也是计划经济体制的必然要求。因此，在这个体制内，所作的任何行政改革都不可避免地体现了主观与客观的矛盾，在这个体制的基础上产生的一次又一次行政改革的愿望，也就不可避免地形成周期循环的怪圈。如中央政府管理经济的部门，在１９５５年——１９５６年是５０个，１９５９年底减至为３６个，到１９６５年又达５３个，到１９８１年达７１个。此时行政体制的弊端表现在：机构庞大，人员臃肿；政企不分、政事不分、政资不分（政府行政管理权与政府国有资产所有权不分）；职能交叉重叠、效率低下；管理手段单一，偏重于微观直接管理。如果我们进一步分析当时行政改革一次又一次提出的无忧论文 【http://www.uklunwen.com】主要动因，可以坦言，其主要是出于政府的财政压力。当政府机构和人员越来越多，严重影响到财政支出时，便精简一次，尔后又沿着原轨道再增多、再精简，大约５－８年来一次，呈现明显的周期性。改革只在政府内部进行，改革的效果群众体会不到。因之，改革的动力不足。此外，高度集权的、以行政手段直接控制为主的经济体制和部门分割、条块分割的基本格局与经济基础之间的矛盾尚未充分暴露；政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民之间尚没形成高度互动的关系，也就是改革的需求不足。社会主义民主和法制建设还没有提到日程上来，还谈不上“依法行政”。这些就是无法打破循环怪圈的原因。
随着计划经济体制向社会主义市场经济体制逐步转变，中国社会转型开始进行，政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民关系面临着全方位的变革，有的人称之为一场新的“革命”。为什么要进行这场革命呢？我们首先来看看行政体制所呈现的状态。在行政管理过程中，计划与市场两种因素同时并存；在行政职能配置上，传统计划经济体制职能和社会主义市场经济体制的职能同时并存；在行政机构设置上按主观或经验设置的机构和按科学设计的机构同时并存；按产业或部门设置的机构和按市场经济需求而设置的机构同时并存；“条条”机构和“块块”机构同时并存，冗员过多和专门人才奇缺同时并存；“法治”和“人治”同时并存。这一系列状态可用“双轨制”来概括。
这种“双轨制”的存在，使我国的行政改革明显滞后于整个改革事业的进程，逐渐成为制约中国进一步发展的“瓶颈”。这也与一个逐步走向现代化国家所要求的现代行政相去甚远。在“双轨制”状态下，计划体制的弊端没有得到明显改进，据统计，从１９９３年到１９９７年，国家财政收入每年增加１０００亿元；但同时财政供养人口每年增加１００多万。加上工资制度改革的因素，近年来，财政每年需要增加的工资性支出就达６００多亿元，占国家新增财力的６０％以上，不少地区，新增财政收入约８０％以上用于人员经费。同时，“双轨制”的存在，又使官僚主义得以滋生、蔓延，因叠床架屋引致盘根错节的关系网，使腐败得以生存和发展。
在“双轨制”状态下，也逐渐暴露出一些深层次的问题。由于政府行政决策体制和程序的不完善，导致政府盲目投资、重复上工程，严重浪费了国家有限的资源和仅有的财力。政府对全社会的经济、社会活动的宏观调控能力比较薄弱，而对微观活动管得过多过死，影响基层单位的自主能力和活力，削弱了中国的“社会资本”（社会资本，是既定社会的成员在建立新群体、社团时有助于相互信任、相互合作的人文资本的组成部分）。由于市场经济的发展，社会关系主体利益意识激增，致使有的行政机关参与资源分配的争夺，造成政府角色错位，出现了“部门权力化”、“权力利益化”、“利益法律化”现象。部门权力化是指部门都存在强烈的扩张权力的冲动，热衷于搞本部门的权威，增强本部门对行政相对人的威胁。动机何在呢？乃是权力利益化，即通过权力谋取不正当的经济利益，实质上又是一种集体寻租行瀱为。利益法律化是指政府部门通过行政立法或制定规范性文件，竭力想使不合法的经济利益合法化、固定化，企图通过立法扩大权力范围。这种现象的存在直接阻碍着社会主义市场经济体制的建立，又扭曲了行政权力公共性的本质属性，使整个行政系统处于紊乱无序之中。这已构成向现代国家迈进的深层次障碍。深层次的弊端还表现在行政决策执行不力，“设计”与“施工”严重脱节，“上有政策、下有对策”。这使行政信息发生变质、反馈不完整、不及时，甚至信息失真，它已严重干扰国家宏观决策及制定长远规划。同时，部门之间的职责分工不清，缺乏自我协调和调整机制 |
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