审计在金融监管体系中的作用
及如何形成监管合力之研究
——中国人民银行武汉分行营业管理部课题组
毋庸置疑，过去十几年中，审计尤其是国家审计，通过审查国有金融机构财务收支和有关经济活动的真实性、合法性和效益性，在金融监管体系中发挥了不可或缺的作用。其监督职能对于督促金融机构依法合规经营、有效防范风险具有十分重要的意义。党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，要求金融更好地为经济社会发展服务。但是，随着经济金融全球化步伐加快，金融运行的风险必然加大。1997年以来，巴塞尔委员会先后出台了《有效银行监管的核心原则》和《新资本协议》，显示了全球范围内对金融风险和金融监管的高度关注。为此党的十六大明确提出要优化金融资源配置，加强金融监管，防范和化解金融风险。所有这些，对中国金融监管都提出了更新更高要求，利用现有监管资源，提高监管有效性己迫在眉睫。在此过程中，金融审计(包括国家审计、社会审计、内部审计)作为金融监管体系的重要组成部分，如何合理定位，有效协调，形成监管合力，以发挥更大的监管作用，也是一个亟待研究解决的课题。
一、我国现行监管制度安排中的审计不足缺陷，及由此导致的不良后果
金融业是经营货币的特殊行业，由于货币作为商品的特殊性决定了金融业的高风险性。同时，商业银行从事的业务是承担风险的业务，商业银行的运营受多种变数的影响，如高负债经营、债权分布广泛等，这一特点也决定了商业银行在业务运营过程中面临诸多风险。这些风险主要有信用风险、国家及转移风险、市场风险、利率风险、流动风险、操作风险、法律风险、声誉风险。为了防范这些风险，建立严密的监管体系是世界发达国家的共同做法。这种严密的监管体系大致包括7个方面的内容。一是作为前提条件，要有完善的相关法律和监管机构。二是对金融机构市场准入的各项审批。三是对银行审慎经营的各项法规和要求。四是作为持续性监管的手段，监管当局除要求各商业银行加强自身风险控制外，还要在综合并表的基础上对银行实施现场和非现场检查监督。五是商业银行向监管当局报送准确及时的会计信息。六是监管当局纠正金融机构违规直至关闭不健康银行的权力和程序。七是对跨国银行监管的国际合作。这些监管内容无一不与审计有关。其中有的监管行为要以审计为基础，有的本身就是审计过程。因此，这种监管体系非常强调外部审计师的作用。如美国有专门针对强化商业银行外部审计功能的法案；瑞士审计师由联邦委员会发给执照，代理执行监管职能。英国中央银行也非常重视外部审计的作用，有关银行法规定所有英国注册的银行必须按照要求编制财务报表并且聘请独立审计师对报表进行审计。
我国现行的金融监管体制是伴随我国金融体制改革和金融体系的逐步建立而形成的。对于审计在金融监管工作中的地位和作用，认识上有一个逐步深化的过程。人民银行对银行类金融机构的稽核(这是一个外延小于审计的概念)越来越频繁。但时至今日，包括监管当局本身，在认识上并未形成完整和系统的体系，在实践上也远远未使审计工作形成互为补充、互相协调的整体。现行监管制度安排中审计显得不足：一是在监管当局构建的监管体系中，国家审计并没有被纳入。在中国金融监管改革过程中，国家审计虽然发挥了一定的监管作用，但国家审计部门的审计结果通常并不向人民银行有关分支机构通报。人民银行也未主动地与审计机关联系沟通，利用审计机关的审计结果。因此形成人民银行的金融监管与国家审计的脱节。在人民银行特别是一些基层分支机构的印象中认为金融监管主要是人民银行的事。即使是后无忧论文 【http://www.uklunwen.com】来认识到监管体系的重要性，提出的口号或思路也有很大片面性。如“央行监管、机构内控、行业自律、社会监督”的提法就明显缺乏对国家审计在金融监管中的准确定位。金融监管当局与国家审计部门之间缺乏起码的联系沟通，双方各行其事。二是监管当局没有依靠审计力量，仅仅靠自身对金融机构的检查。诚然，监管当局每年都要安排若干项目的检查。但这些项目大多是针对某些方面已经发现或感到可能会发生问题而安排的专项性检查。即使是常规检查(或者称作全面稽核)，由于金融机构网点众多，检查专班人手不足，每次也只能是选取一定比例机构网点和业务内容进行抽查。这就与严格意义上的审计概念相去甚远，显得零散、不连贯，不能对金融机构形成持续的、系统的、全方位的和深入及时的了解。三是监管当局在进行非现场监管过程中，银行会计报表的真实性常常得不到审计的印证，由此造成监管信息失真。四是监管当局对金融机构是否履行了经济责任关注不够，检查的主要层面是合规性和风险性，对商业银行执行国家税收政策、工资分配政策、劳动用工政策、货币信贷政策等方面的作为或不作为情况缺乏关注。这些问题处理不好也会给金融机构带来风险隐患。可虑的是，这些问题至今尚未被监管当局纳入金融监管的视野范围。可以说人民银行始终没有完整地承担起审计工作职能。
由此可见，无论是在认识上还是从实践上，我国监管当局都还没有真正将审计作为金融监管的重要环节和基本条件，审计不足是金融监管制度安排的重大缺陷，与国际上普遍推行的立体监管制度相比较，这些缺陷已造成了诸多不良后果：
1审计不足使得监管信息更加不对称，金融机构的道德风险增大。
2审计不足使得监管者与被监管者间“合谋”的可能性增大。
3委托代理链过长加大了监管成本。
4过于频繁的现场检查凸显监管资源稀缺。
5审计不足不利于非国有金融机构的发展。
二、理论支撑与现实需求：审计对金融监管的必要性和重要性
(一)金融监管体系中引入审计的理论基础
(二)审计对金融监管的现实必要性
(四)审计时效性比较
(一)美 国 情 况
(二)英 国 情 况
(三)德 国 情 况
(四)香 港 情 况
(五)借鉴和启示
(一)对三类审计进行定位和形成合力的措施
(二)有利于审计发挥监管作用的相关制度安排
参 考 文 献
1贺卫著《寻租经济学》，中国发展出版社1999年3月版
2陈光著《现代商业银行外部审计与风险监管》，中国发展出版社2001年1月版
3徐燕《英国金融监管体制改革中的法律调整和制度安排》，《金融参考》2003年第5期
4蔡鄂生等编《银行重组》中《银行监管指导准则第4条：外部审计师的运用》部分
5阙方平《加强银行监管的战略性思考》，《中国金融》2003年第10期
6编写组《金融监管理论与实务》，中国金融出版社1999年3月版
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