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论文题目：养老保障制度改革

论文编号： lw200612291045146298

编辑：

论文属性：学术论文

论文国籍：

论文语言：中文

登出日期： 2006-12-29

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论文字数：11320

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支困难，退休职工养老金拖欠问题已相当普遍，在许多地方已成为严重的社会不稳定因素。

　　回避偿还对老职工的养老金负债的一个重要考虑因素是不想让政府承担过多的经济压力。然而，当现行体制无法正常发挥功能时，必须承担风险的只能是各级政府。事实上，目前在不少地区，地方政府已经开始面对维持职工生活的巨大经济压力和相关的政治与社会压力。

　　四、1997年的改进措施及其局限性

　　鉴于1995年改革以来面临的问题，劳动部、国家体改委等政府职能部门经过协商，于近期形成一个改进方案，并报请国务院批准于1997年8月公布。统一后方案的要点是：按职工工资的11%建立个人帐户，其中个人缴费率1997年不得低于本人工资的4%，1998年起每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的8%，个人帐户的其余部分由企业缴费划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至工资的3%；老职工的养老金由企业缴费形成的社会统筹基金解决。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人帐户的部分）。养老金支付分为两部分，一是基础养老金，标准为当地职工上年度平均工资的20%；二是个人帐户养老金，标准为个人帐户累计储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额一次性支付给本人。

　　围绕上述基本框架，该改革方案还提出了其它一些措施，主要包括逐步扩大覆盖范围、提高统筹层次以及改善基金经营、监督和管理等。

　　从统一制度、改善管理的角度看，较之于当前多种具体实施方案并存，该方案显然有所进步。然而，从基本的养老制度模式看，仍然不准备补偿国家对老职工的社会保障欠帐，而是试图继续用“社会统筹”来解决老职工的社会保障费用。因此，该“统一制度”方案仅仅是对当前较为混乱的养老保障制度的一种修补方案。从其确定的“个人帐户”比例和“社会统筹”比例看，则是前述方案一和方案二的折衷。

　　根据对1995年改革以来养老保障制度主要矛盾和问题的分析，不解决对老职工的养老金负债，真正意义上的个人帐户制度是建立不起来的。

　　对于必然出现的空帐问题，有关方面的设想是通过提高个人和企业缴费逐步将“空帐”充实。很显然，在目前企业已不堪重负并且退休人员比例迅速增加的情况下，这只能是一种不切实际的幻想。此外，还有不少人寄希望于扩大统筹的覆盖面，将实施范围扩大到目前职工年龄结构相对年轻的非公有制领域。这一思路的最大问题表现在两个方面：其一，如前所述，由于明显存在负担转嫁问题，这种努力很难实现；其二，即使使用强制手段使各种非公有制企业进入统筹体系，也姑且不考虑这会对非公有制经济发展产生何种影响，一个必然存在的问题是，在非公有制企业职工陆续进入老年后，政府则必须兑对他们的养老金承诺，届时亦不可避免会出现支付危机，而且是更大的危机，因为养老保障体系的负债数量较目前会大幅度增加。因此，这种思路的实质只是将发生危机的时间推迟。

　　总之，1997年改进方案仍然是一个存在缺陷的方案，仍然难以为当前紧迫的国有企业改革和国有经济的战略性改组提供帮助，无法保证长期的养老安全，也难以促进经济增长以及为市场经济体制建设提供支撑。在我们看来，唯一的出路应当是抓紧解决对老职工隐性负债的补偿这个症结问题，在完全积累的个人帐户制的基础上，才能使其他的问题迎刃而解。

　　五、解决问题的关键：补偿对老职工的隐性负债

　　要顺利实现养老保障制度从以受益为基准，养老金现收现付的旧体制转向养老金预筹积累的个人帐户制度，最关无忧论文【http://www.uklunwen.com】键的问题是必须以有效方式解决对中老职工的隐性负债。由于隐性养老金负债是作为旧的体制结果出现的，是政府对职工的负债，只能通过政府统一承担债务责任。

　　1、过渡费用应主要来源于国有资产存量

　　既然国家应当负责补偿，过渡资金从理论上讲只能有两种基本来源：一是从现有的国有资产存量中“切一块”注入老职工的个人帐户；二是从政府目前和今后的财政收入中拿出一笔钱来对老职工过去的隐性供款进行补偿。

　　智利的作法是由政府向老职工发放认可债券，并通过政府财政逐年偿还。之所以如此，其中一个很重要的背景是，在进行改革时，智利的财政是有盈余的。我国的情况下则不然，目前以至今后相当长一个时期都将面临财政紧张的局面。虽然每年用于偿还隐性债务的流量不是很大，最高年份约为1200亿元（1994年价格），但是否有足够的能力仍值得怀疑。我国财政目前已经有较高的赤字水平，如果再考虑以财政收入偿还养老债务，财政赤字的规模无疑会更加庞大，其风险是可想而知的。同时，这也必然有一个向全社会的责任转嫁问题（或直接增税，或通过通货膨胀方式变相征税），引发各种矛盾的可能性也是存在的。当然，运用财政收入解决问题是最大优点是操作简便。

通过现有的国有资产存量解决隐性债务问题可能更为有效。一方面，并不是象有些人理解的那样，用国有资产存量偿还养老金负债意味着国有资产流失，相反，目前国有资产中的很大一部分就是隐性债务形成的，以此偿还隐性债务是完全合理的。另一方面，虽然用国有资产存量解决问题会遇到一些操作困难，但我国正在加紧对国有经济结构进行调整并对国有经济进行战略性改组，其间自然要对国有资产进行重新配置，如与这一过程相结合，操作问题可能也不会成为太大的问题。至于是否象智利那样向老职工发放认可债券，则是具体的手段问题。

　　当然，以国有资产存量为主，结合经济发展中形成的政府新增收入共同解决隐性养老金负债也是可以考虑的。但无论如何，基于我国目前的财政状况以及有关改革的紧迫性，对隐性养老金负债的解决都只能更多地考虑运用存量。

　　与通过国有资产存量解决养老金负债密切相关的另一个问题是，如何对国有资产进行分解。对此有几种基本的倾向性意见：一是结合对国有企业的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构，用股权收益支付隐性负债：二是将部分国有企业划归社会保障机构进行经营，以其经营收入偿债；三是将一部分国有资产（比如一些中小企业、部分国有房地产等）进行出售、租赁，以销售和租赁收入偿债。总的看来，最后一种办法是最为可行。前两种办法的最大问题是，一方面操作难度较大，同时，企业经营的风险仍然是难以避免的，因而无法保证足够的支付能力。最后一种办法不仅较为简便，支付能力也没有问题。据世界银行等测算，目前我国国有部门的房产（附带土地使用权）的价值大致与年度GDP水平相当，足以支付有关费用。

　　最佳的应该还是混合方案，比如，以国有经济部门的房地产作为主要的和最后的担保，配合国有企业股份制改造过程中的股权转让售股套现所得以及对中小企业的拍卖、租赁所得等。需要注意的是，除国家必须承担的养老金债务外，目前尚有安置企业富余（下岗）职工再就业等政府义务，完成这些任务所需的费用来源与筹集方式也应通盘考虑。

　　对职工养老金权益的具体支付方式也应采取以某种形式为主的混合方式。比如，对大部分职工采取以货币支付养老金的形式，对某些正处于调整状态的企业的职工，也可采取企业股权、债权让渡以及工龄买断等特定形式。有关的处理手段还应尽可能与住房制度改革相结合。

　　考虑到与国有企业

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