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论文题目：养老保障制度改革

论文编号： lw200612291045146298

编辑：

论文属性：学术论文

论文国籍：

论文语言：中文

登出日期： 2006-12-29

点击次数：3138

论文字数：11320

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改革衔接和配套问题，还有一种可供考虑的思路是实施政府、企业、职工和银行之间的债务转换。目前绝大多数国有企业都有着相当高的负债率，且绝大多数的负债都是对（国有）银行发生的，因此，一个可以考虑的债务转换思路是，将企业对银行的相当一部分负债转化为企业对职工的负债，结合企业的股份制改造，进一步将职工对企业的债权转化为股权。与此同时，将政府对职工的（隐性）负债转化为政府对银行的负债。更为具体地说，政府对职工的养老金负债由企业偿还，企业对银行的等量负债则由政府偿还。这样一方面可以从很大程度上解决目前企业与银行之间的关系矛盾问题，也可以通过职工对企业的持股解决有关产权不清和治理结构无效等诸多问题；另一方面，对职工隐性债务的偿还也有了更为现实的基础。考虑到不同企业的负债水平、经营业绩的不同，全面实施债务转换可能会遇到困难，但实施部分债务转换应该是可行的。如，为保证老职工养老金的稳定性，可大致确定一个基本部分，仍由政府按统一标准支付，其余部分则进行债务转换。对一些负债水平高，经营业绩又不太好的企业，有关的债务转换可以折扣方式进行。

　　2、我国的总体负债水平不高，实现过渡没有问题

　　与其他大多数国家和地区相比，由于我国的工业化水平不高，尤其是获得了政府养老承诺的公有制部门的职工人数占全社会劳动者的比重较低，目前也只有20%左右，因此，我国的养老金债务负担占GDP的比重属于非常低的。比如，由世界银行组织有关中、外专家在1995年所进行的详细测算结果为：截至到1994年底，已退休职工的所需的养老金总量为6810亿元，在职职工积累的养老金权益为12360亿元（均为1994年价格）。两项合计为19170亿元。而且这一结果不仅包括企业职工积累的养老金权益，也包括机关事业单位职工积累的养老金权益。而1994年我国国内生产总值（GDP）为46622亿元，养老金债务负担占GDP的比重只有40%多一点。如工业化水平较高的欧美国家（包括东欧各国），隐性养老金负债占GDP的比重几乎都超过100%，一些国家甚至超过200%。已经成功实施了从现收现付制向基金积累制过渡的智利等国家的隐性养老金债务占GDP的比重也在80%以上。考虑到我国较高的经济增长率，从一个动态的过程看，隐性养老金债务所占GDP的份额会更小，因为隐性养老金负债通常不需要一次性支付，而是在相当长的年份内逐年偿还。总之，我国目前还是处于压力比较小的时机和阶段，只要措施得当，顺利实施过渡是没有问题的。

　　通过资产存量解决对中老年职工的隐性负债不仅从理论上是可行的，近年来国内不少地区也在有关问题上进行了诸多探索和实践。如近年来不少地方在对国有企业进行转制（放小）的过程中，都明确地将一部分存量资产划拨出来，用作专门的社会保障费用，以偿还旧体制形成的对老职工的社会保障债务。这些探索都是非常有益的。这说明社会各界都对“补偿”的必要性有比较一致的共识，同时也为如何有效进行“补偿”提供了经验。

　　我国人口众多，建立基金预筹积累的养老金保障个人帐户制度可以积累相当大的一笔资金，如果能够合理、有效地利用，无论对于经济发展还是对于进一步的经济发展还是对进一步的经济体制改革都有非常重大的意义。如在目前的国有企业改革和国有经济的战略性改组过程中，之所以改不动或者说障碍重重，不仅有人员负担和各种社会负担问题，资金投入不足以及不合理融资体制等也都是严重制约因素。通过有效的养老金积累并通过养老金基金管理机构的投资利用，不仅可以扩大全社会的投资能力，特别是长期投资主体的多元化，推进资本市场的发育，弥补目前资本市场中机构投资者缺乏无忧论文【http://www.uklunwen.com】等缺陷。

　　养老金基金作为一种主要形式的投资基金，还可以促进发展新的公有制实现形式。养老金基金本身就是一种属于所有投保人的公有制形式，通过基金投资，持有各种企业的股权，还能够产生和发育更多的公有制经济组织。此外，通过基金组织持有企业股份，对于完善企业治理结构也有非常积极的意义。

　　在有效解决旧体制遗留责任、基本的目标模式等已经确定的前提下，新的养老保障体制应如何组织值得认真思考和对待。主要问题涉及以下两个方面：

　　一、是否设立固定津贴型的基本养老保险

　　新的保障模式实施养老金预筹积累的个人账户制是不应有异议的。但选择完全的个人账户制还是混合制则需要进一步分析。

　　包括世界银行专家在内的许多学者建议，新的养老保障制度应采取混合制，即，在实施个人账户制度的同时设立固定津贴型的基本养老保险。比如，世界银行建议新制度下的养老金由三个支柱组成，支柱一为一个通过统筹（进行转移支付）旨在保证退休职工生活在贫困线以上的基本养老保险部分，平均的替代水平约为24%左右；支柱二为一个实施养老金预筹积累的个人账户，可使达到正常工作年份的职工获得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是强制的，两项合计可达到60%左右的替代水平。世行报告提供的测算结果表明，两支柱所需的缴费率为平均工资的17%，其中企业约占13%（其中9%进入统筹，4%进入个人账户），职工占4%。支柱三为一个按需要补充的自愿账户（补充保险）。

　　我们的意见与此不同。新的养老保障制度可不设立固定津贴型的基本养老保险。除了非强制性的补充保险外，强制性养老保障全部通过个人账户实行，目标也是让达到正常工作年份的职工获得平均60%左右的替代水平。在此目标替代率水平下，企业与个人缴费水平比世行测算结果还可略低。所不同的是，企业缴费全部进入个人账户。即，新的养老保障模式选择完全的个人账户制。

　　设立固定津贴型的基本养老保险，其基本的出发点一是要保证退休者的收入，建立最低养老金保证；二是要通过统筹，即转移支付实现社会保障的公平性原则。这两个目标追求本身是没有任何问题的。但考虑到我国特定的国情，其在操作中可能遇到的问题值得分析。

　　其一，财务上的收支平衡未必能够保证。设立固定津贴型的基本养老保险，保障水平显然不能太低，至少要保证退休者的此项养老金收入要高于贫困线，否则没有意义。显然，对固定津贴部分的养老金收缴仍需要以支定收，现收现付。虽然较之于旧体制下养老金全部现收现付，企业在统筹项目上的缴费率会大幅度下降，但也不可能太低。同时，由于新的保障体制必须覆盖各种所有制类型的企业，设立固定津贴型的基本养老保险要对所有企业都进行统筹，考虑到今后相当长时期内企业发展的不稳定、不平稳问题、非正式部门和行业所占比重过大以及养老金现收现付难以避免的逃避缴费等问题，能否保证足够的收缴率仍是未知数。所以，风险仍是存在的。如果预期的企业缴费率因支出压力增大或因收缴率降低等原因不能维持收支平稳，要么需要财政进行补贴，要么需要进一步提高缴费率，进而继续在某种程度上陷入旧制度的误区。

　　当然，在通过其他筹资方式解决目前已退休职工和在职职工养老金权益的情况下，统筹部分在相当长时间内都将有节余，因为新职工中的大多数暂时到不了退休年龄。这种情况类似于国内一些机构推崇的“部分积累”。但根据世界银行等机构的测算，至2030年以后，这一统筹部分亦将会出现赤字。也许考虑许多年以后的风险有些杞人忧天，但从一个国家和民族的长治久安考虑，选择无风险的制度总是更好。

　　其二，一些技术性问题难以

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