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关于完善权力监督制约机制的思考
权力是借助国家强制力控制、支配、影响他人的一种力量，是支撑、推动现代社会正常运转和发展须臾不可缺少的一大能源。但它又具有腐蚀性和侵犯性的特点，运用得好，可以推动社会经济的发展；权力被滥用，就会导致政治腐败，妨碍社会的稳定、发展和进步。权力之易于被滥用，趋向腐败，源于权力的承担者利益的相对独立性，在利益的驱动下，权力的承担者有可能背离权力存在的宗旨。这一点已被一些思想家的论断所应验和佐证。欧洲资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠在深入研究欧洲各国的政治实践后，曾断言：“任何拥有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”①英国历史学家艾克顿也认为：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”②因此，有权力必须有制约，没有制约的权力必然走向腐败。
一、我国权力监督制约机制的基本状况
完善权力的监督制约机制，首先要对我国现行的权力监督制约机制的运行情况有一个全面的把握和客观的评估。我国的权力监督制约机制是在长期的革命斗争和社会主义建设实践中逐步建立、发展起来的。在革命战争和计划经济条件下形成的这一制约机制带有革命战争年代和计划经济时代的烙印：
１、十分注重自律机制的建设。重在提高党员干部的道德素质和政治觉悟，重在思想、宗旨、信念教育，教育党员干部掌好人民赋予的权力，做人民的公仆，为人民服务，强调依靠公职人员的自律来约束自己的权力行为。这是我们的政治优势，涌现出一些严于律己、甘愿奉献的典型公仆，他们通过高尚的觉悟和纯洁的内在品质不仅严格约束了权力的谋私性，而且充分运用权力为人民谋取了福利，使权力最大限度地发挥了为人民服务的效能。
２、他律机制逐步趋于完善。他律机制主要通过以权制权和以民制权两种途径来实现。以权制权，就是以权力制约权力。如我国现有的人大监督、行政监督和司法监督。以民制权，即社会和公民充分利用自己的权利监督制约权力。如社会组织、社会舆论和公民个人以向国家权力机关、行政机关、司法机关提出建议、批评、检举、控告、申诉等方式所进行的监督等。以权制权是最有力、最直接的监督，是权力制约的关键。以民制权是以权制权的基础和源泉，它为以权制权提供了广泛的群众基础和舆论支持。没有以民制权，以权制权则失去了监督的根基；而没有以权制权，则以民制权也难以达到监督制约的目的。这两者相互联系，相互作用，循环运作，构成了我国权力制约中他律机制的基本框架。
３、约束权力的法律制度建设得到加强。监督活动逐步走上法制化轨道，实现了以法约权。如人大监督，有宪法、选举法和若干法律及议事规则等；行政监督，有国务院组织法、地方政府组织法、行政监察条例、审计法等法律法规；司法监督有法院、检察院组织法、刑事、民事、行政三部诉讼法等，社会监督除了宪法、选举法、工会法、社团法、游行示威法等法律外，还有信访、举报等方面的若干规定。总的看，我国现行权力制约机制在形式上是较为系统和全面的，也是有效能的。
二、我国权力监督制约机制存在的主要问题
我国的权力监督制约机制总体上适应了我国现行政治体制的需要，发挥了监督保证作用。尤其在计划经济条件下，这种监督制约机制有利于权力的高效率运行，有力地保证了我国集中力量、多快好省地进行社会主义革命和建设。但是，随着市场经济体制的建立，利益主体趋向多元化，经济活力增强了，市场经济的副效应也相伴而生，在等价交换原则的支配下，一切有使用价值的东西都具有转化为商品的内在冲动，利益冲动的膨胀诱使意志薄弱者无忧论文 【http://www.uklunwen.com】手中的权力走向异化，上了市场，成了商品。在市场经济的冲击下，计划经济体制下建立起来的权力制约机制的某些具体环节日益显露出与现实形势发展对权力制约的要求不相适应的现象，致使权力制约乏力，腐败现象滋生蔓延。因此，亟需以“有效制约”为尺度，以既制约权力滥用，又不妨碍权力的正常运转，提高行政效能为制约界限和追求目标，在市场经济的背景下来衡量考察现行的权力制约机制，找出不足之处，以加以修正。
１、权力过于集中，分工制约不够。我国的权力结构是从战争年代军事集权权力结构移植到社会主义政治体制中来的，自上而下建立了一个单向走向的二维权力结构。这个权力结构的特点，从纵向上看，有领导向群众集权，上级向下级集权的倾向；从横向上看，存在党政一体化、政经一体化、政治一体化、政社一体化的问题。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中指出这一权力结构的主要弊端是“权力过分集中”。“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”③虽然我国的政治、行政权力结构中也有分工，但往往是职能上的分工，缺乏制约意义上的分工。
２、政务公开未全面推开。政务公开即权力运作过程公开，是权力监督制约的前提，也是贯彻权力监督制约机制运行始终的一项基本原则。１９８８年以来，党和国家为加强廉政建设，在一些地方、单位试行了公开办事制度、办事结果，依靠群众进行监督即“两公开一监督”制度，这对提高权力运行的透明度，加强人民群众和社会对权力的监督制约，预防、减少和惩治权钱交易等腐败行为的滋生和蔓延，发挥了比较好的作用。但实践表明，这一制度的实施效果并不理想，主要问题是没有全面推开；即使在试点单位，执行中也不够深入，有的甚至“留后手”，关键问题不予公开，以搞幕后交易。深入考察这一问题的原因：一是缺乏政务公开方面的立法，没有硬性措施强制权力执行者公开权力的运作过程。二是没有立法赋予公民对政务活动的了解权、知情权，公民无权要求权力运行公开化。三是传统观念的束缚。中国几千年来形成的某些政治传统和政治习惯的特点是：当权者强调权力运行的神秘化；对老百姓要求重义务，轻权利。受这种传统的影响，当权者缺乏自觉接受监督意识，群众缺乏民主意识。
３、法制不健全，法律制约不力。改革开放以来，我国的立法工作尤其是经济立法方面，得到突飞猛进的发展，但也出现了一些不平衡的问题：一是权力与权利立法在整个立法体系中不平衡。行政权力的立法过于膨胀，市场经济主体的权利和公民的政治权利的立法显得短缺。无以达到以公民权利制约权力。二是管理性立法与监督性立法的不平衡，亦即授权立法与限权立法的不平衡。据统计，十多年来，以管理为主要内容的法律、行政法规，占法律、行政法规总数的８０％以上，而监督行政权力的法律法规只占０８７％。三是经济立法与政治立法的不平衡。据统计，十多年来，经济与行政方面的法律法规占总数的６０％，而民主政治方面的只占４％④。由此可见，监督制约权力的法律还存在不少疏漏和缺失，这就造成了法律对部分权力的制约上存在空档，失去了栅栏阻挡的权力增加了其滥用和腐化的可能性。
４、监督机构松散，缺乏独立性，监督的权力与手段不强。我国的监督机构为数不少，如有同级党委、纪律检查机关的监督，有人大、政协的监督，隶属政府的行政监察与审计部门的监督和检察机关、审判机关的监督等。实践表明，监督机构的重叠设立，固然有体系完整、覆盖面宽、并且还有互相监督的功能等优点，但也出现有的监督工作互相推诿，不能落实；有的监督工作多头出击，难以协调。监督效能的发挥， |
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