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区，农民负担的结构极为不同。这种状况当然与地方政府对于不规范收费和集资的监管力度有关。在管理较为严格的地区，这种收费占农民负担的比重就比较小。县域之间的结构差别反映出，虽然中央政府对于税收和收费尤其是“三提五统”有明确的规定，但是地方政府在执行中却存在明显的偏离。仅在这中部地区人均收入相近、产业结构相类似的3个县中，税费结构的差别就如此之大（税收分别占28％、18％和46％）,我们可以想见，在全国范围内此种差别该有多么突出了。
再次，县乡财政压力迫使基层政府大规模举债。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3%。镇级负债2000年清查时为3.3亿元，2001年6月清查为4.1亿元，全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元。泰和县财政债务为9000多万元，占可支配财政收入的57%。鄢陵县县乡两级财政共负债1.4亿元，其中县财政负债1000多万元，主要是乡镇负债。我们调查的大马乡2001年财政累计净负债达446.7万元，马坊乡债务是556万元，这两个乡镇财政债务占实际可支配财力的比重分别为295.4%和370%。
村级债务与县乡财政困难也有密切关系。从12个村庄的调查情况看，县乡政府对村庄一级几乎没有任何的财政补助，村庄都是财政净流出。每个村庄平均缴纳的税费为39.7万元。村一级收入主要有村提留款、村办企业上交承包费、集体土地出租收入、集资款等。平均每个村庄收入只有9.5万元。调查的12个村庄有10个负债，平均每个村负债35.1万元。调查发现，村级组织的大量负债实际上用来弥补县乡财政的缺口。襄阳县全县村级共欠基金会1.2亿元，共向个人借债7.1亿元，这些债务中用于为农户垫付税费形成的村级债务为4.4亿元，占全县村级债务的47.8%。12个村的债权为226.5万元，平均每个村18.9万元。这些债权主要是农民欠交的税费款，大部分是很难收缴回来的。
最后，县乡财政危机使县乡政府无力提供农村最基本的公共服务,很少能造福于民。由于财政困难，在保证工资发放和运转后，县乡政府已无财力干其他事情。农村义务教育的投入主要来自农民交纳的税费和教育集资。1990～2000年期间，在襄阳县教育经费中，各级财政预算拨款占40.7%，其中乡级财政占34.36%，县财政占6.25%，省级以上专款仅占0.1%。乡镇最弱的一级财政承担着发展农村义务教育这一最繁重的任务。目前，县乡财政对卫生部门实行差额拨款，只负担卫生部门人员工资的15%左右，而上级财政对县乡卫生事业的投入几乎没有，导致乡村卫生服务机构设施条件差，提供的卫生服务质量不高。在经济利益的驱动下，医疗费用急剧上涨，农民的医疗负担相当重，导致很多农民支付不起就诊和住院所需的医疗费用。调查的3个县农民完全处于自费医疗的状况，农民看不起病和因病致贫的问题比较突出。
财政危机向农民的转嫁，使基层政府与农民处于利益尖锐对立的状态，已成为可能引发农村政治和社会不稳定的重要因素。一些基层干部讲，他们肩上压着两副重担，一副是减轻农民负担，另一副是保证干部教师工资发放。财政供养人员工资主要来自向农民收取的各种税费，要减轻农民负担，工资发放就无法保障；要保工资发放，农民负担就减不下来。在这种情况下，基层政府与农民的关系越来越成为一种实质性的对立关系。
六、农业和农村发展所需要的中小型基础设施投资严重不足
对襄阳县农业投入情况的调查表明，由于财政困难，农业投入总体状况在恶化，特别是地方财政对农业的投入更是令人担忧。襄阳作为一个拥有140万人口的农业大县，财政每年支无忧论文 【http://www.uklunwen.com】援农业生产支出只有1000多万元，相对于农业发展的要求，显然是杯水车薪，少得可怜。调查发现，县财政支援农业生产支出数字除了每年近20%的上级拨款外，剩余的80%都是虚数。1997年至2000年，财政支农的虚数达到4310万，相当于实际支出的4.3倍。县财政局的人讲，按照《农业法》规定，财政每年对农业投入的增长幅度应高于经常性财政收入的增长幅度，不虚增财政支农支出，财政预算方案在每年的人代会上就通不过。该县反映，中央出台的各种法定支出比例太多太大，如教育支出增长要高于可用财力的增长；“科技三项费”支出要达到总支出的1％，并且要适当增长；文化事业费支出要达到总支出的1％；农业支出要高于经常性财政收入的增长等等，这些法定支出项目已占到每年全县新增财力的40％以上，地方财政已难以承受。实际上，全县每年的可用财力增长仅8%左右，新增财力连行政事业单位人员工资都保不了，根本无法保证法定支出。现行行政体制下，人员和机构恶性膨胀，使财政预算的约束无能为力，而法定支出太多，又肢解了预算。从襄阳县近年来的实际情况看，县乡财政主要是保证本级农业行政事业单位的运转，对农业和农村经济发展的支持主要依赖中央和省一级财政的支农专款，县乡本级财政对农业几乎没有多少投入。
中央和省一级的财政支农专项资金，一般都要求地方提供一定比例的配套资金。从调查情况看，地方配套投资到位率低，已经成为影响农林水利等基本建设项目顺利实施和提高投资效益的重要问题。襄阳县是国家商品粮基地县，1998年至2000年该县还被列为鄂西北重点农业综合开发县之一。对农业综合开发和商品粮基地建设，国家每年都给予一定的资金支持，同时要求地方财政要有相应的配套资金。调查发现，中央的专项资金基本上都能到位，而地方配套资金到位率很低。襄阳县作为国家商品粮基地县，五年来，累计完成国家商品粮基地项目投资2002.35万元，占计划投资的76.25%，其中，中央投资1249万元，省投资87万元，市县投资56万元，以劳折资610.35万元。中央专项资金到位率达到98.89%，省级资金到位率为29.79%，市级资金到位率为1.62%，县级资金到位率为7.13%。总体来看，资金到位率仅为53%。1998年至2000年，襄阳县立项的农业综合开发项目共13个，其中：土地治理项目7个，多种经营项目6个，计划投资4117万元，实际完成投资2889万元，占计划的70%。其中：财政计划投资2080万元，实际完成1643万元，占计划的79%；计划群众自筹1042万元，实际完成822万元，占计划的78%。计划没有完成的主要原因：一是财政配套资金到位不及时，主要是县财政配套存在严重困难，例如2000年中央资金到位率几乎为100%，县财政资金到位率才30%；二是银行部门贷款到位率近乎于零。
在基层财政只能维持低水平“吃饭”的前提下，很难保证中央的财政支农资金能够足额用于农业，在资金使用过程中，挤占、挪用、转移和乱支乱花等问题就难以避免。在对青海的对照调查中，我们发现，由于工资无法兑现，公用经费无法保障，青海省各州县挤占专项资金的做法极其普遍。乐都县自1993年至2000年底，为了保工资发放和维持机关运转等，已挤占各类专项资金3458万元，其中挤占水利专项资金1966万元（包括坡改梯、修水渠等工程）；林业专项资金356万元（包括天然林保护、退耕还林、薪碳林建设等）；农业专项资金241.5万元（包括农业综合开发、粮食自给工程、种子专项、农业技术推广等）；蔬菜专项资金267万元；交通专项资金223万元（县乡道路建设），教育助学金50万元等。县财政局 |
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